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人类社会的发展史就是一部减贫史,而中国的减贫成就则是其中最精彩的篇章之一。中国是全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家,为全球减贫事业作出了重大贡献。

9月24日,博鳌亚洲论坛发布了《亚洲减贫报告》,其中对中国的减贫历史做了简明而清晰的梳理。透过报告,我们可以看到中国减贫这一人类历史上的伟大成就是如何书写的。

新中国成立后面临的第一个问题,就是普遍性的贫困。温饱问题在很长时间内成为中国政治、经济、社会议程的核心。建国初期的土地改革和农业技术改革就是围绕着这个问题。

以教育,卫生和人均预期寿命的改善为主要标志的非收入性贫困的极大缓解是1978年之前中国减贫成就的主要方面,这也是1978年之前中国减贫的突出成就。

1978年之前的发展为之后大规模的收入性贫困的减少创造了条件:1978年之前农业部门的灌溉、农业机械、化肥、良种等方面的技术进步是1978年开始的家庭联产承包责任制发挥作用的基础;教育、医疗等方面的进步一方面为经济发展提供了数量巨大的人力资源,同时也极大地直接缓解了非收入贫困,减轻了1978年以后基本公共服务供给的压力;1978年之前社会收入普遍的平等状态消除了结构性的约束,为之后经济的起飞和大规模的减贫提供了极为有利的政治社会条件。

随着改革开放的到来,中国的减贫战役如摧枯拉朽般不断取得胜利。

中国的发展与减贫轨迹是一条数学上所称的“渐进线”,而不是通常情况下到了后期“减不动”的“L”型曲线。

按现有国家农村扶贫标准来推算,中国的贫困发生率从1978年的97.5%降到了2010年的12.7%。

之后减贫的速度开始放缓,这段时间也是减贫难度最大,任务最艰巨的时刻,因为此时的贫困人口是贫困深度最深,受到多维贫困维度影响最多的群体。

中国贫困发生率随人均国民收入下降的趋势

资料来源:根据世界银行人均国民收入与中国国家统计局数据绘制。

纵观这一阶段的减贫实践,农业、工业与城镇化以及政府干预成为三大主要推动力,每一种推动力都在特定的历史背景下发挥了不可或缺的重要作用。

1、农业发展驱动的减贫实践

1978-1985年农村贫困人口由2.5亿减少为1.25亿,一半的农村贫困人口在七年的时间里摆脱了贫困。农村贫困的缓解主要是在农村经济体制改革下所取得的。

首先,以家庭联产承包责任制为主的农村体制改革所推动的农业高速增长。其次,改革开放初期,家庭联产承包责任制的推行使得土地占有变得相对平等,同时改革开放之前所形成的平均主义分配政策使得收入分配相对平等,随着经济增长特别是农村经济的增长,广大农民均能够从中普遍地获益,解决温饱的同时增加农业经营收入。

2、工业化与城镇化驱动的减贫实践

中国农村贫困人口从1985年的1.25亿,下降到1990年的8500万,并持续下降到2000年的3200万。

这一时期推动贫困人口减少的因素主要有三个方面。首先,面向市场的改革持续推进。继1985年农副产品市场化改革后,国家在1994年又提高了粮、棉收购价格,1993-1996年政府粮食采购价格增加了75%。同时国家进一步完善了农地使用制度,在稳定家庭联产承包责任制的基础上将土地承包延长30年并建立了农地使用权的流转机制。

其次,1985年之后,乡镇企业迅速发展,为农村减贫提供了农业以外的减贫动力。1978年各类社队企业的数量大致为152万个,到1991年增加到1908万个。乡镇企业从业人员数量由1978年的2826.6万人增加到2000年的12820万人,占农村劳动力的比重由9.2%增加至27.3%。1985-1990年间,农民净增收入的一半以上来自乡镇企业,工资性收入占全国农民家庭人均净收入的比重从1983-1984年间的10%左右,增加到1990年的20.2%。很显然,上世纪80年代末期以后,乡镇企业对农村减贫发挥了重要的作用。

再次,上个世纪90年代中期以来,城镇化背景下的农村劳动力乡城流动的缓贫效应开始显现。农村劳动力开始进入城市从事非农就业并间接缓解农村贫困。据统计,乡城劳动力流动人数由1983年的200万人增加到2005年的12578万人。农民收入中来自打工的收入比例从1995年的33% 增加到2005年的48%。

3、国家主导的、有计划、有目标的农村开发式扶贫实践

1986年中国政府成立了国家级的农村扶贫机构,开始了制度化、组织化和计划性的大规模的农村扶贫工作。1994年,国家出台《八七扶贫攻坚计划》,将奋斗目标确定在三个层面上:解决贫困人口温饱、加强基础设施建设、改善教育文化卫生落后状况,实现了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。

总体看,1986-2000年的农村扶贫开发是一个瞄准贫困地区的区域性扶贫模式,其基本的思路是通过特殊性的支持启动落后地区的经济发展,从而带动贫困人口收入的增加。这个模式是与经济增长模式一致的,而且是辅助于总体经济增长的减贫方案,所以被称为开发式扶贫。

2013年,中国政府启动了精准脱贫攻坚战。精准脱贫将保护式和开发式扶贫进行了有机对接,将中国的经济社会发展与减贫在制度层面进行了整合,在一系列扶贫方式上进行了创新,将瞄准到施策再到评估整合为一个系统,形成了迄今为止最为系统的科学减贫战略和政策框架,是人类减贫史上的一次伟大实践。

脱贫攻坚实施以来,农村绝对贫困人口的数量和贫困发生率大幅下降。全国农村贫困人口从2010年的16567万人下降到2018年的1660万人,贫困发生率从2010年的17.2%下降至1.7%。

精准脱贫攻坚战的巨大成就不仅表现在收入性贫困指标的大幅改善,还体现在贫困地区基础设施、教育、卫生以及居民住房等生产、生活环境和公共服务的改善。据统计,截至2017年底,贫困地区农村居民居住在钢筋混凝土房或砖混材料房的农户比重为58.1%,比2012年上升18.9个百分点;户均住房面积也比2012年增加21.4平方米;饮水无困难的农户比重为89.2%,比2013年提高了8.2个百分点;贫困地区有文化活动室的行政村比例达到89.2%,有卫生站(室)的行政村比重达到92.2%,贫困地区通电的自然村接近全覆盖,84.7%的农户所在自然村上幼儿园便利,88.0%的农户所在自然村上小学便利。

新时期的扶贫工作,之所以能取得这样的成就,主要原因在于精准脱贫攻坚战的一系列扶贫制度创新。

第一,扶贫领导机制和资源筹措机制创新。政府主导是长期以来扶贫工作的基本模式。脱贫攻坚实施以来,中央将扶贫工作悬置于各级政府工作之顶,从而为克服各种结构性制约提供了制度供给。这一新的制度供给在扶贫资源的筹措方面效果显著。

据统计,2017年包括扶贫重点县以及连片特困地区贫困县在内的贫困地区(832个县)所获得的扶贫资金总额达到4419.5亿元,比2010年增加了6倍多,其中中央拨付2053.6亿元,包括对口帮扶、东西扶贫协作、企业帮扶在内的其他资金为2027亿元;省级财政332亿元,比2010年的25.4亿元增加了10倍多。

第二,直接瞄准贫困群体的建档立卡贫困户识别机制。2014年,中国政府开始在全国展开贫困户的建档立卡制度。采用了2010年不变价2300元的收入标准,同时附加容易识别的“两不愁、三保障”的非收入性贫困指标,这一指标体系一方面把握了收入标准的维度,克服了利用收入维度难以识别贫困户的缺陷,将容易识别的衣、食、住房、教育、医疗作为瞄准的指标内容,从而从技术的角度解决了识别贫困户的方法问题。

第三,确保扶贫效果的精准施策。中国政府在建档立卡的基础之上对贫困户的致贫原因进行了分类并做出了“五个一批”的具体部署。通过发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批,还有就业扶贫、健康扶贫、资产收益扶贫等方式对贫困户进行分类施策,从扶贫的角度看,分类施策有助于直接瞄准已经发生的贫困问题,从而避免扶贫资源使用的偏离,确保扶贫效果。

第四,扶贫方式的创新。精准脱贫攻坚战实施以来,在2020年高质量脱贫目标的约束下,出现了大量的扶贫创新模式,极大地丰富了中国的扶贫实践。很多扶贫实践模式的意义超越了扶贫本身。比如,土地流转扶贫实践为农村土地改革提供了经验;“扶贫车间”为缓解外出就业与留守矛盾提供了很好的解决方案;旅游扶贫为乡村产业兴旺和农业多功能化提供了方向;电商扶贫则很好地解决了农产品销售难的问题。

第五,确保脱贫攻坚质量的第三方独立考核评估。精准脱贫中的第三方独立评估体系的建立和实践,可以说是政府绩效管理中最为系统和严谨的独立评估机制。这一机制不仅是确保扶贫资源使用效率的制度性约束,更是确保到2020年如期完成全面消除农村绝对贫困目标的制度性保障。(经济日报-中国经济网记者 袁勇)

(责任编辑:冯虎)


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来源:中国建筑材料科学研究总院发布时间:
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人类社会的发展史就是一部减贫史,而中国的减贫成就则是其中最精彩的篇章之一。中国是全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家,为全球减贫事业作出了重大贡献。

9月24日,博鳌亚洲论坛发布了《亚洲减贫报告》,其中对中国的减贫历史做了简明而清晰的梳理。透过报告,我们可以看到中国减贫这一人类历史上的伟大成就是如何书写的。

新中国成立后面临的第一个问题,就是普遍性的贫困。温饱问题在很长时间内成为中国政治、经济、社会议程的核心。建国初期的土地改革和农业技术改革就是围绕着这个问题。

以教育,卫生和人均预期寿命的改善为主要标志的非收入性贫困的极大缓解是1978年之前中国减贫成就的主要方面,这也是1978年之前中国减贫的突出成就。

1978年之前的发展为之后大规模的收入性贫困的减少创造了条件:1978年之前农业部门的灌溉、农业机械、化肥、良种等方面的技术进步是1978年开始的家庭联产承包责任制发挥作用的基础;教育、医疗等方面的进步一方面为经济发展提供了数量巨大的人力资源,同时也极大地直接缓解了非收入贫困,减轻了1978年以后基本公共服务供给的压力;1978年之前社会收入普遍的平等状态消除了结构性的约束,为之后经济的起飞和大规模的减贫提供了极为有利的政治社会条件。

随着改革开放的到来,中国的减贫战役如摧枯拉朽般不断取得胜利。

中国的发展与减贫轨迹是一条数学上所称的“渐进线”,而不是通常情况下到了后期“减不动”的“L”型曲线。

按现有国家农村扶贫标准来推算,中国的贫困发生率从1978年的97.5%降到了2010年的12.7%。

之后减贫的速度开始放缓,这段时间也是减贫难度最大,任务最艰巨的时刻,因为此时的贫困人口是贫困深度最深,受到多维贫困维度影响最多的群体。

中国贫困发生率随人均国民收入下降的趋势

资料来源:根据世界银行人均国民收入与中国国家统计局数据绘制。

纵观这一阶段的减贫实践,农业、工业与城镇化以及政府干预成为三大主要推动力,每一种推动力都在特定的历史背景下发挥了不可或缺的重要作用。

1、农业发展驱动的减贫实践

1978-1985年农村贫困人口由2.5亿减少为1.25亿,一半的农村贫困人口在七年的时间里摆脱了贫困。农村贫困的缓解主要是在农村经济体制改革下所取得的。

首先,以家庭联产承包责任制为主的农村体制改革所推动的农业高速增长。其次,改革开放初期,家庭联产承包责任制的推行使得土地占有变得相对平等,同时改革开放之前所形成的平均主义分配政策使得收入分配相对平等,随着经济增长特别是农村经济的增长,广大农民均能够从中普遍地获益,解决温饱的同时增加农业经营收入。

2、工业化与城镇化驱动的减贫实践

中国农村贫困人口从1985年的1.25亿,下降到1990年的8500万,并持续下降到2000年的3200万。

这一时期推动贫困人口减少的因素主要有三个方面。首先,面向市场的改革持续推进。继1985年农副产品市场化改革后,国家在1994年又提高了粮、棉收购价格,1993-1996年政府粮食采购价格增加了75%。同时国家进一步完善了农地使用制度,在稳定家庭联产承包责任制的基础上将土地承包延长30年并建立了农地使用权的流转机制。

其次,1985年之后,乡镇企业迅速发展,为农村减贫提供了农业以外的减贫动力。1978年各类社队企业的数量大致为152万个,到1991年增加到1908万个。乡镇企业从业人员数量由1978年的2826.6万人增加到2000年的12820万人,占农村劳动力的比重由9.2%增加至27.3%。1985-1990年间,农民净增收入的一半以上来自乡镇企业,工资性收入占全国农民家庭人均净收入的比重从1983-1984年间的10%左右,增加到1990年的20.2%。很显然,上世纪80年代末期以后,乡镇企业对农村减贫发挥了重要的作用。

再次,上个世纪90年代中期以来,城镇化背景下的农村劳动力乡城流动的缓贫效应开始显现。农村劳动力开始进入城市从事非农就业并间接缓解农村贫困。据统计,乡城劳动力流动人数由1983年的200万人增加到2005年的12578万人。农民收入中来自打工的收入比例从1995年的33% 增加到2005年的48%。

3、国家主导的、有计划、有目标的农村开发式扶贫实践

1986年中国政府成立了国家级的农村扶贫机构,开始了制度化、组织化和计划性的大规模的农村扶贫工作。1994年,国家出台《八七扶贫攻坚计划》,将奋斗目标确定在三个层面上:解决贫困人口温饱、加强基础设施建设、改善教育文化卫生落后状况,实现了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。

总体看,1986-2000年的农村扶贫开发是一个瞄准贫困地区的区域性扶贫模式,其基本的思路是通过特殊性的支持启动落后地区的经济发展,从而带动贫困人口收入的增加。这个模式是与经济增长模式一致的,而且是辅助于总体经济增长的减贫方案,所以被称为开发式扶贫。

2013年,中国政府启动了精准脱贫攻坚战。精准脱贫将保护式和开发式扶贫进行了有机对接,将中国的经济社会发展与减贫在制度层面进行了整合,在一系列扶贫方式上进行了创新,将瞄准到施策再到评估整合为一个系统,形成了迄今为止最为系统的科学减贫战略和政策框架,是人类减贫史上的一次伟大实践。

脱贫攻坚实施以来,农村绝对贫困人口的数量和贫困发生率大幅下降。全国农村贫困人口从2010年的16567万人下降到2018年的1660万人,贫困发生率从2010年的17.2%下降至1.7%。

精准脱贫攻坚战的巨大成就不仅表现在收入性贫困指标的大幅改善,还体现在贫困地区基础设施、教育、卫生以及居民住房等生产、生活环境和公共服务的改善。据统计,截至2017年底,贫困地区农村居民居住在钢筋混凝土房或砖混材料房的农户比重为58.1%,比2012年上升18.9个百分点;户均住房面积也比2012年增加21.4平方米;饮水无困难的农户比重为89.2%,比2013年提高了8.2个百分点;贫困地区有文化活动室的行政村比例达到89.2%,有卫生站(室)的行政村比重达到92.2%,贫困地区通电的自然村接近全覆盖,84.7%的农户所在自然村上幼儿园便利,88.0%的农户所在自然村上小学便利。

新时期的扶贫工作,之所以能取得这样的成就,主要原因在于精准脱贫攻坚战的一系列扶贫制度创新。

第一,扶贫领导机制和资源筹措机制创新。政府主导是长期以来扶贫工作的基本模式。脱贫攻坚实施以来,中央将扶贫工作悬置于各级政府工作之顶,从而为克服各种结构性制约提供了制度供给。这一新的制度供给在扶贫资源的筹措方面效果显著。

据统计,2017年包括扶贫重点县以及连片特困地区贫困县在内的贫困地区(832个县)所获得的扶贫资金总额达到4419.5亿元,比2010年增加了6倍多,其中中央拨付2053.6亿元,包括对口帮扶、东西扶贫协作、企业帮扶在内的其他资金为2027亿元;省级财政332亿元,比2010年的25.4亿元增加了10倍多。

第二,直接瞄准贫困群体的建档立卡贫困户识别机制。2014年,中国政府开始在全国展开贫困户的建档立卡制度。采用了2010年不变价2300元的收入标准,同时附加容易识别的“两不愁、三保障”的非收入性贫困指标,这一指标体系一方面把握了收入标准的维度,克服了利用收入维度难以识别贫困户的缺陷,将容易识别的衣、食、住房、教育、医疗作为瞄准的指标内容,从而从技术的角度解决了识别贫困户的方法问题。

第三,确保扶贫效果的精准施策。中国政府在建档立卡的基础之上对贫困户的致贫原因进行了分类并做出了“五个一批”的具体部署。通过发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批,还有就业扶贫、健康扶贫、资产收益扶贫等方式对贫困户进行分类施策,从扶贫的角度看,分类施策有助于直接瞄准已经发生的贫困问题,从而避免扶贫资源使用的偏离,确保扶贫效果。

第四,扶贫方式的创新。精准脱贫攻坚战实施以来,在2020年高质量脱贫目标的约束下,出现了大量的扶贫创新模式,极大地丰富了中国的扶贫实践。很多扶贫实践模式的意义超越了扶贫本身。比如,土地流转扶贫实践为农村土地改革提供了经验;“扶贫车间”为缓解外出就业与留守矛盾提供了很好的解决方案;旅游扶贫为乡村产业兴旺和农业多功能化提供了方向;电商扶贫则很好地解决了农产品销售难的问题。

第五,确保脱贫攻坚质量的第三方独立考核评估。精准脱贫中的第三方独立评估体系的建立和实践,可以说是政府绩效管理中最为系统和严谨的独立评估机制。这一机制不仅是确保扶贫资源使用效率的制度性约束,更是确保到2020年如期完成全面消除农村绝对贫困目标的制度性保障。(经济日报-中国经济网记者 袁勇)

(责任编辑:冯虎)


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